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鹽業體制改革方案 (政策)

2016年3月,國務院同意國家發展改革委《關於2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》。意見提出,加快推進重點行業改革,其中提到出臺鹽業體制改革方案。2016年5月5日,《鹽業體制改革方案》出臺,對推進鹽業體制改革做出總體部署。《方案》明確,從2017年1月1日開始,放開所有鹽産品價格,取消食鹽準運證,允許現有食鹽定點生産企業進入流通銷售領域,食鹽批發企業可開展跨區域經營。從2018年1月1日開始,現有食鹽定點生産企業和批發企業可依照新的規定申請許可,根據許可範圍從事相應的經營活動。

1改革歷程

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19965月,國務院頒布了《食鹽專營辦法》,對食鹽産銷實行國家指令性計劃管理,對食鹽價格實行政府定價。

 鹽業體制改革 鹽業體制改革

2001年隨著經濟市場化的推進,食鹽體制改革也開始推行。

2001年起,國家曾制定過六次鹽改方案,試圖攻破鹽業專營的堡壘。

最早一次的鹽改方案,是國家經貿委鹽業管理辦公室2001年提出的,主張廢除和修改過時的《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》;實行鹽業管理和經營的政企分開,管理職能從鹽業公司中分離出。為了渡過難關,中國鹽業總公司還在2001824日的《人民日報》刊登了《食鹽專營健康防線福澤萬代》的文章。最後,因國家經貿委被撤銷,鹽改擱淺。

第二次鹽改恰逢SARS爆發,搶鹽風潮直接影響鹽改進程。緊接著,國務院進行機構改革,鹽業管理職能劃歸國家發改委工業司,改革方案再度擱淺。

2004年,也就是第三次鹽業體制改革是從修訂《鹽業管理條例》開始的。729日,《〈鹽業管理條例〉完善修改稿》由中國鹽業協會完成並轉交國家發改委,可方案最終未公佈。

2005年是國務院確定的改革攻堅年,中國鹽業體制改革這一被改革遺忘的角落正式進入公眾的視野。這也是第四次鹽改。44日,國務院出臺《關於2005年深化經濟體制改革的意見》,提出了2005年十項重點工作,其中第二項要求深化國有企業和國有資産管理體制改革,在深化壟斷行業和公用事業改革中提出研究制定鹽業體制改革方案。這是國務院首次明確提出研究制定鹽業體制改革方案。20065月至7月,受國家發改委工業司、體改司委託,國家發改委經濟體制與管理研究所我國鹽業體制改革研究課題組先後到四川、青海、貴州、上海、江蘇、廣東、海南等地調研,充分聽取了各方意見。

然而,由於20083月國務院大部制改革後,國家發改委的工業管理職能劃歸工信部,鹽業體制改革工作遭遇第四次擱淺。

第五次鹽改始於2009年。2009年《政府工作報告》提出,要加快鹽業等行業的改革。隨後,由國家發改委牽頭,聯合工業和信息化部等部委,研究制定鹽業改制方案。200978月份間,國家發改委多次以座談會形式,召集企業研討鹽業改制辦法。

20113月,日本核輻射引發食鹽搶購潮,多地現鹽荒。該事件直接導致鹽改暫停。

第六次提出鹽改是20114月,當時國家發改委經濟體制與管理研究所鹽改課題組提出,食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。課題組認為,食鹽加碘不等於食鹽專營。專營這種高度壟斷的管理體制,導致經營效率較低、壟斷滋生腐敗、産銷矛盾突出等問題,食鹽專營代價高昂。打算採用三步走戰略進行改革,但最終因鹽業體制改革將極大地損害既得利益者的壟斷利潤,受到多方阻撓。

2014421日,國家發改委決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。因為此前生産審批許可權已經下放至各省,該管理辦法早已名存實亡。此次廢止該辦法,正是基於簡政放權的考慮,避免重復和過度審批。鹽業專營的體制並沒有改變。

201411月,中國鹽業協會披露,國家發改委主任辦公會議已通過第七套鹽業體制改革方案,並在各部委完成意見徵求。方案的核心為2016年起廢止鹽業專營,放開所有鹽産品價格。

201411月,工信部確認將取消食鹽專營,鹽業體制改革後,涉鹽企業將可實現真正的自主經營和公平競爭。

20163月,國務院同意國家發展改革委《關於2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》。意見提出,加快推進重點行業改革,其中提到出臺鹽業體制改革方案。

201655日,《鹽業體制改革方案》正式出臺,對推進鹽業體制改革做出總體部署。

2方案要點

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201655日,《鹽業體制改革方案》出臺。《方案》提出,在完善食鹽專營制度的基礎上,重點推進四項改革:

一是改革食鹽生産批發區域限制。取消食鹽定點生産企業只能銷售給指定批發企業的規定,允許生産企業進入流通和銷售領域,自主確定生産銷售數量並建立銷售渠道,以自有品牌開展跨區域經營,實現産銷一體。取消食鹽批發企業只能在指定範圍銷售的規定,允許向食鹽定點生産企業購鹽並開展跨區域經營,省級食鹽批發企業可開展跨省經營,省級以下食鹽批發企業可在本省(區、市)範圍內開展經營。

鹽業體制改革鹽業體制改革

二是改革食鹽政府定價機制。放開食鹽出廠、批發和零售價格,由企業根據生産經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。

三是改革工業鹽運銷管理。

四是改革食鹽儲備體系。建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系。政府儲備不低於本省(區、市)1個月食鹽消費量,企業儲備不得低於正常情況下1個月的平均銷售量。

《方案》明確,從201711日開始,放開所有鹽産品價格,取消食鹽準運證,允許現有食鹽定點生産企業進入流通銷售領域,食鹽批發企業可開展跨區域經營。從201811日開始,現有食鹽定點生産企業和批發企業可依照新的規定申請許可,根據許可範圍從事相應的經營活動。

3改革方案

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國務院關於印發鹽業體制改革方案的通知

國發〔201625

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

現將《鹽業體制改革方案》印發給你們,請認真貫徹落實。

國務院

2016422

鹽業體制改革鹽業體制改革

為落實黨中央、國務院決策部署,推進鹽業體制改革,實現鹽業資源有效配置,進一步釋放市場活力,促進行業健康可持續發展,現制定以下方案。

一、總體要求

()指導思想。全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議精神,認真落實創新、協調、綠色、開放、共用發展理念,以確保食鹽品質安全和供應安全為核心,在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革,堅持依法治鹽,創新管理方式,健全食鹽儲備,嚴格市場監管,建立公平競爭、監管到位的市場環境,培育一批具有核心競爭力的企業,逐步形成符合我國國情的鹽業管理體制。

()基本原則。

突出食鹽安全。完善食鹽監管機制,加強企業規範條件和信用體系建設,健全社會食鹽儲備體系,拓寬碘鹽供應渠道,保障食鹽品質,實現科學補碘。

釋放市場活力。取消食鹽産銷區域限制,改革食鹽定價機制和工業鹽管理,鼓勵企業自主經營、産銷一體,通過兼併重組等方式不斷做優做強,為行業健康發展提供動力。

注重統籌兼顧。把確保用鹽安全和激發市場活力有機結合,統籌協調各項改革措施,建立溝通協調機制,加強工作指導和效果評估,確保改革穩妥推進。

堅持依法治鹽。完善法律法規和政策措施,加快建設標準體系,建立健全監管制度,明確各方管理職責,創新管理方式,實施依法治理。

二、強化食鹽專業化監管,完善食鹽專營制度

()完善食鹽定點生産制度。不再核準新增食鹽定點生産企業,確保企業數量只減不增。鼓勵食鹽生産與批發企業産銷一體。鼓勵社會資本進入食鹽生産領域,與現有定點生産企業進行合作。

()完善食鹽批發環節專營制度。堅持批發專營制度,以現有食鹽定點生産企業和食鹽批發企業為基數,不再核準新增食鹽批發企業,鼓勵食鹽批發企業與定點生産企業兼併重組,其他各類商品流通企業不得從事食鹽批發。鼓勵國有食鹽批發企業在保持國有控股基礎上,通過投資入股、聯合投資、企業重組等方式引入社會資本,開展戰略合作和資源整合。

()完善食鹽專業化監管體制。保持現有專業化食鹽監管體制不變,由鹽業主管機構依法負責食鹽管理與監督。工業和信息化部是國務院鹽業主管機構,主管全國鹽業工作,負責制定鹽業發展規劃和産業政策,管理全國食鹽專營工作,保證鹽行業發展穩定。縣級以上地方各級人民政府授權的鹽業主管機構,負責管理本行政區域內的食鹽專營工作。各級鹽業主管機構與公安、司法、衛生計生、工商、質檢、食品藥品監管等部門各司其職、密切協作,依法加強食鹽安全監管。結合行政執法體制改革,探索推進食鹽安全監管體制改革,研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能,創造條件將食鹽品質安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。加快建設食鹽電子追溯體系,實現食鹽來源可追溯、流向可查詢、風險可防範、責任可追究。

三、推進鹽業管理綜合改革,完善食鹽儲備制度

()改革食鹽生産批發區域限制。取消食鹽定點生産企業只能銷售給指定批發企業的規定,允許生産企業進入流通和銷售領域,自主確定生産銷售數量並建立銷售渠道,以自有品牌開展跨區域經營,實現産銷一體,或者委託有食鹽批發資質的企業代理銷售。取消食鹽批發企業只能在指定範圍銷售的規定,允許向食鹽定點生産企業購鹽並開展跨區域經營,省級食鹽批發企業可開展跨省經營,省級以下食鹽批發企業可在本省(區、市)範圍內開展經營。鼓勵鹽業企業依託現有行銷網路,大力發展電子商務、連鎖經營、物流配送等現代流通方式,開展綜合性商品流通業務。

()改革食鹽政府定價機制。放開食鹽出廠、批發和零售價格,由企業根據生産經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。各級價格管理部門要加強對食鹽零售價格的市場監測,配合鹽業主管機構採取措施,保持價格基本穩定,特殊情況下可依法採取價格干預或其他緊急措施,防止普通食鹽價格異常波動。

()改革工業鹽運銷管理。取消各地自行設立的兩鹼工業鹽備案制和準運證制度,取消對小工業鹽及鹽産品進入市場的各類限制,放開小工業鹽及鹽産品市場和價格。各省級人民政府要切實執行放開工業鹽運銷管制的要求,並研究制定落實細則和責任追究等有關管理辦法,工業和信息化部要加強督促檢查。工業鹽生産企業應當建立、保存完整的生産和銷售記錄,嚴格防止工業鹽流入食鹽市場。質檢部門要督促生産企業提高産品品質,加強工業鹽産品品質監管,依法查處不合格産品,工商部門要依法查處虛假廣告和侵權假冒行為。

()改革食鹽儲備體系。建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系,確保自然災害和突發事件發生時食鹽和原碘的安全供應。各省(區、市)根據本地食鹽供需情況建立政府食鹽儲備,儲備量不得低於本省(區、市)1個月食鹽消費量,可以依託現有食鹽批發企業倉儲能力,也可以選擇具備條件的食鹽生産企業實施動態儲備,本級財政預算應安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支援。加大對儲備補貼資金的審計力度,接受社會監督。完善企業食鹽儲備制度,限定食鹽生産、批發企業的最低庫存和最高庫存,防止食鹽市場供應短缺和企業囤積居奇,其中最低庫存不得低於本企業正常情況下1個月的平均銷售量,庫存具體標準由行業協會研究提出、工業和信息化部核定,各級鹽業主管機構要加強對庫存情況的監督檢查。鼓勵企業在供求關係穩定或産能大於需求時,在最低庫存基礎上建立成本自擔的社會責任儲備。原碘供應按照現行方式管理,中央財政對原碘採購及碘添加劑生産、供應給予適當支援。

四、加強食鹽管理制度建設,保障食鹽供應安全

()嚴格規範食鹽生産批發企業資質。工業和信息化部牽頭,食品藥品監管總局等有關部門積極參與,依照有關法律法規,綜合考慮技術水準、衛生保障條件等因素,制定食鹽生産、批發企業的規範條件。省級鹽業主管機構要依照新的規範條件對現有食鹽生産、批發企業資質重新進行嚴格審核後報工業和信息化部備案,並在指定網站公示,接受社會監督。

(十一)加快信用體系建設。各級鹽業主管機構要會同有關部門、行業協會建立食鹽生産、批發企業及其負責人和高管人員信用記錄,納入國家統一的社會信用體系。依託全國信用資訊共用平臺、國家企業信用資訊公示系統和地方政府指定網站建立健全資訊公示制度,對擬進入食鹽生産、批發領域的社會資本要在準入前公示有關資訊,並每年定期公示所有企業及其負責人的有關資訊。對有違法失信行為的企業和個人,有關部門要加大監管力度,依法實施聯合懲戒,對行為後果嚴重且影響食鹽安全的,要依法採取行業禁入等措施。各級鹽業協會要發揮好協調溝通和行業自律的作用。

(十二)加強科學補碘工作。充分發揮食鹽生産、批發企業的保障供應作用,有效拓寬碘鹽供應渠道,確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上,同時滿足特定人群非碘鹽消費需求。積極做好科學補碘宣傳教育,提高孕婦、兒童和碘缺乏地區群眾的科學補碘意識。國家衛生計生委負責制定食鹽加碘標準,組織開展碘缺乏病監測,公佈區域人群碘營養狀況;省級衛生計生部門負責劃定邊遠貧困碘缺乏地區,做好動態監控,適時調整幫扶地區範圍。各地可根據實際情況,靈活選擇政府補貼運銷費用或直接補貼貧困人口等方式,保證邊遠貧困地區和經濟欠發達的邊疆民族地區人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽,並建立與社會救助標準、物價掛鉤的聯動機制,及時調整保障標準。

(十三)加強應急機制建設。工業和信息化部負責全國食鹽供應緊急突發事件的協調處置工作,各級鹽業主管機構要會同有關部門研究制定食鹽供應應急預案,並向同級政府應急管理部門備案。緊急突發情況下,由鹽業主管機構按照應急預案規定,採取投放政府儲備、調運企業社會責任儲備等方式,確保食鹽市場穩定。

(十四)推動鹽業企業做優做強。按照黨中央、國務院深化國有企業改革有關要求,加快國有鹽業企業公司制、股份制改革,建立規範的公司法人治理結構,積極發展混合所有制,轉換經營機制,盤活企業資産,增強生機和活力。鼓勵食鹽生産、批發企業兼併重組,允許各類財務投資主體以多種形式參與,向優勢企業增加資本投入,支援企業通過資本市場或公開上市等方式融資,形成一批具有核心競爭力的企業集團,引領行業發展。將解決中央鹽業企業歷史遺留問題納入中央國有資本經營預算支出範圍統籌考慮,各級政府要落實國有鹽業企業兼併重組整合涉及的資産評估增值、土地變更登記和國有資産無償劃轉等方面稅收優惠政策。

五、強化組織領導,落實改革任務

(十五)完善鹽業法律法規體系。國務院有關部門、地方政府要依照有關法律法規和本方案精神,抓緊對現行鹽業管理法規政策進行清理,按程式提出立改廢建議,推動健全法律法規體系,促進鹽業健康發展。

(十六)設置過渡期分步實施改革。自本方案印發之日起至20161231日,有關部門要抓緊研究制定食鹽生産及批發企業規範條件、食鹽儲備、市場監管和價格監測、干預等政策措施,修改完善相關制度。從201711日開始,放開所有鹽産品價格,取消食鹽準運證,允許現有食鹽定點生産企業進入流通銷售領域,食鹽批發企業可開展跨區域經營。現有食鹽定點生産企業許可證和食鹽批發企業許可證不再重新核發,有效期延至20181231日。從201811日開始,現有食鹽定點生産企業和批發企業可依照新的規定申請許可,根據許可範圍從事相應的經營活動。

(十七)切實落實工作責任。各省級人民政府對本行政區域內鹽業體制改革負總責,要加強組織領導,明確各有關部門的監管責任,按照本方案確定的改革方向和主要原則,結合實際制定具體工作方案,安排好政府食鹽儲備、邊遠貧困地區及經濟欠發達的邊疆民族地區碘鹽供應財政補貼等工作,全面落實改革各項任務。國務院各有關部門要按照方案要求,抓緊制定配套政策措施,建立協作聯動機制,形成監管合力。國家發展改革委工業和信息化部要加強工作指導和統籌協調,並做好督促檢查和效果評估,對改革中出現的新問題及時研究提出解決辦法,確保食鹽安全和市場穩定,重大問題及時向國務院報告。

4方案印發

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2017年是鹽業體制改革的全面實施年,截至目前,我國31個省、市、自治區已全部出臺鹽業體制改革實施方案。目前,各地正在加速推進鹽業政企分離2017年年底前,我國將建立全新的鹽業監管體制。

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國家發改委政策研究室副主任兼新聞發言人孟瑋2017518日表示,開展食鹽跨區經營的主要障礙是,部分地方鹽務局和鹽業公司政企不分,鹽業公司為商業利益設置行政壁壘。發改委要求各地鹽業主管機構或食鹽安全監管機構的行政職能與鹽業公司未分離的,2017630日前要編制完成省、市、縣三級鹽業監管體制改革方案,年底前要實現分離。

據了解,國家發改委工信部聯合相關部門赴地方進行了專項調研,並在此基礎上聯合印發了《關於進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》,要求各省、自治區、直轄市結合當地實際,從7個方面開展落實鹽改跨區經營政策專項行動,這7個方麵包括:規範物流配送方式、有序開展自建渠道銷售、嚴格企業資訊告知範圍、明確食鹽品質監測要求、嚴格執行食鹽加碘標準、加快建設食鹽電子追溯體系和規範網上交易服務平臺建設等。專項行動要求2017630日前完成。

5品質安全

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近年各地公開報道的假鹽刑事案件有數百起,涉及至少17省份。

市場上工業用鹽每噸售價只要400元左右,劣質工業用鹽的價格更低,相比之下,食用鹽每噸市場售價超過4000元。此前貴州曝出“牲畜用鹽賣給人用”案件,部分假劣食鹽的利潤可達20倍。

另外,制售門檻低,原料易得。專家表示,目前市場上用於假冒食鹽的主要是精製工業鹽、畜牧鹽,也有用於飼料添加劑和印染助劑的鹽類。雖然工業鹽由鹽業公司統一管理經營,但購買渠道暢通,很多化工商貿公司都有賣。

在哈爾濱警方破獲的案件中,嫌疑人擁有6個分散在多處的制假、包裝和倉儲窩點。而在廣州警方查獲的案件中,制假團夥採取“速戰速決”的加工模式,收取訂單當天進貨,深夜加工包裝,即時出貨,並且20多天就轉換一次制假窩點。

2015年涉及7省份的特大以工業鹽冒充食鹽案中,涉案團夥不僅通過傳統的分銷網路和互聯網售賣,更勾結長途客運司機將假鹽銷往外地。多起假鹽案中,假鹽整體包裝條噴碼、安全標誌一應俱全,除了袋側的折印外,與正規食鹽外觀無異,消費者幾乎無法分辨。

業內人士指出,假鹽上餐桌的背後,是亟待填補的監管漏洞。

據介紹,飼料添加劑氯化鈉用於生産飼料和養殖牲畜,屬農業部門主管,而根據《食鹽專營辦法》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》的規定,畜牧鹽又屬食鹽專營的範疇。多頭管理往往造成市場監管上的漏洞。

《鹽業體制改革方案》將於201711日起實施,取消食鹽定點生産企業只能銷售給指定批發企業的規定、取消對小工業鹽及鹽産品進入市場的各類限制,放開鹽産品市場和價格等,這些重大改革措施即將落實,食鹽業競爭將會加劇。要警惕生産、經銷商為增強價格競爭力,降低品質標準。

業內人士認為,要從源頭上保障食鹽的品質安全,還須實行更高標準、更加嚴格的食鹽生産管理。要按與其他食品一樣或更高的衛生標準來規範食鹽生産。

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  • 更新時間:2017-05-19
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